《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（以下简称《意见》）中提出了开展药品上市许可持有人（mah）制度试点。业内专家认为，该制度的实施将使得我国的药品资源配置最大化，责任主体更加明确，同时为药物创新注入活力。

资源配置最大化

有关专家介绍说，mah制度，是指将药品上市许可与生产许可分离的管理模式，即上市药品的所有权和生产权可以分离。

北京康而福药业有限责任公司董事长宋明选表示，根据现行的《药品管理法》，我国对药品上市采取的是上市许可与生产许可的“捆绑式”管理，即申请药品批准文号的单位必须是药品生产单位。这种“捆绑式”管理最大的优势是，生产企业有固定资产，“跑得了和尚跑不了庙”。然而，在市场实践中，研发和生产的捆绑管理也出现了一些明显弊端。比如，药品研发机构为了将技术转化为利润，不得不先期投入大量资金进行生产建设，购置生产设备，从事自己不太熟悉的药品生产和经营管理。否则，他们只能尽早卖掉专利或者技术。然而，药品从研发到获取批准文号需要巨额投入和较长周期，为报批产品而准备的生产线一直闲置，一旦报批过程中出现问题，此前投入的生产线就会变成一种浪费。而且，现实中还存在大量所谓的药品批准文号隐形持有人。一些机构或者个人，或者持有药品生产技术，或者拥有药品销售渠道，于是选择规避政策，与生产企业私下达成协议，由生产企业去为机构或者个人获取药品批准文号，委托企业进行生产。这样的合作游走于法律边缘，一旦发生质量安全事故和产生利益分配纠纷，则很难解决。

“mah制度是国际上通行的药品管理制度，也是国际发展的大潮流！”中国药科大学国际医药商学院副院长丁锦希教授认为，将上市药品的所有权与生产权分离，好处之一就是使资源配置最大化。实行mah制度后，允许药品研发机构申请注册新药，他们对产品具有支配权、处置权，极大地调动了创新的积极性，从而也减少了重复建设，提高了生产设备利用率，并促进专业化分工——获得药品上市许可的机构可以将产品委托给任何一家通过gmp认证的生产企业生产，用更多的精力关注推进新药开发。同时，还能促进生产企业分类细化，使具规模、成本低的生产企业被优选出获得生产许可资格。而一些规模逐渐扩大的创新型企业，也可以不用通过扩大生产线建设，而是通过委托生产来发展壮大。

军事医学科学院放射与辐射医学研究所金义光研究员认为，mah制度对国内医药行业影响可能是深远的——节约大量资源，减少重复生产，研发产业链条得以趋于完整，药物创新、研发、注册、市场（临床接受度）变得更加重要，药品研发特别是新药研发更加积极，而仿制药的空间受到一定挤压，最后的归结点仍在于鼓励创新。

责任主体明确化

丁锦希明确地告诉记者，mah制度的另一个优势是责任主体明确化，产品的质量问题能追溯至源头——mah要承担完全的法律责任。按原来的管理模式，生产企业持有上市和生产许可证，是质量责任的主体。但由于产品可能并非生产企业研发，其并不熟悉产品的全面情况，真正研发的主体“躲”在幕后，使得生产企业承担的责任与能力不相匹配。

“这在仿制药上体现得还不太明显，在创新药上却相当突出。”丁锦希解释说，创新药由于临床样本量小，通常还需要通过5~8年大样本的上市后临床观察才能发现其不良反应等问题。谁承担上市后的药品风险监测、评估和控制工作？当然是研发者更加熟悉情况。因此，明确责任主体有利于保障药品安全，有利于在上市前和上市后很好地控制风险。在mah制度下，药品的安全性、有效性和质量可控性均由上市许可持有人承担法律责任。这也要求研发机构和个人，不但要从开发上提高质量，也要更谨慎地筛选委托加工企业。

宋明选也赞同地表示，mah制度使药品责任主体更加明晰。药品的质量、不良反应等一切责任都由mah负责，接受委托的生产者只对生产负责，必须完全按照委托人要求的工艺条件和质量标准进行生产。如果因生产原因导致产品质量出现问题，mah在对使用者承担赔偿责任后，可依合同对生产企业进行追偿。

丁锦希强调，该制度下，mah的管理理念要贯穿于药品的全生命周期，触角要延伸到整个链条。在角色转换后，应更加熟悉自身的定位。在管理上，除了上游的研发环节外，更要管理好生产和流通环节，不仅要介入生产质量控制，还要学会与终端使用者——医生和患者进行良好沟通。

而对于生产企业来说，丁锦希认为，大的、本身就具备研发能力的生产企业，可以进行创新药研究；而不具备研发实力的生产企业，质控比较强的，则应考虑不以研发为主，而着力于提升质控水平，以接到更多的生产订单。“毋庸置疑，越是高标准、质量稳定、有信誉的企业，越容易获得许可生产的机会。”

金义光表示，mah制度将在一定程度上促进制药业进一步的发展，为新药研发和委托生产提供更好的政策环境，同时也将强化mah的责任，保障药品上市后的安全性，同时也保障患者的切身利益。

操作执行灵活化

当然，mah制度的实施也需相应的监管配套措施。在《意见》出台举行的国新办新闻发布会上，国家食品药品监管总局（cfda）药化注册司司长王立丰也透露，cfda正在制定关于药品mah制度试点的方案，同时这项制度也涉及目前法律和规章的调整与修改。试点工作预计在依照法定程序取得授权后展开。可以简化药品审批程序、提高药品质量，明确责任主体，并加快我国新药上市的速度和质量。

丁锦希建议，在现有的制度框架下，为防止“一抓就死，一放就乱”，要思考的是如何将几个环节顺畅衔接。目前，我国以研发为主的公司都是小型企业，大规模的很少，这点与国外不同。小公司是否有能力成为mah，能不能管理好流通和使用环节，还需要求证，并通过试点积累经验，以保证该制度的顺利实施。

cfda注册管理司副巡视员李金菊日前在中国医药企业家年会上也表示：mah制度是发达国家的通行做法，我们可以引入但不能照搬，原因是我国的国情和法律法规与国外不同。值得注意的是，上市许可持有人不仅仅针对科研人员，企业、研究机构甚至流通企业都可以，但是必须要具备要求的相应条件。与此相关的管理制度、规定都将陆续出台。

除了cfda采取的一系列的飞行检查、自查等严格监管措施外，宋明选还建议，我国可以借鉴国外的经验，通过完善各项法规和政策，推动mah制度的实行。他举例说，2005年日本《药事法》引入了新的生产许可和销售许可，使药品生产和销售分离。这种改变使得制药业可以将其生产部门剥离出去，市场中的产品质量责任由生产商和供应商共同负责。从此，彻底的生产外包成为可能，委托专门的生产商进行产品的生产，产品产量产能得以提高。同时，为保证产品质量，受托方必须在先进的生产条件和符合gmp原则的质量控制体系下生产。而mah制度也为非日本本地的药品生产商带来了机遇，通过委托生产、合同生产，使得日本制药公司可以选择劳动力价格相对低廉的国家进行生产，也使得日本制药业降低了生产成本。但是，无论在哪里，任何在日本销售的药品都要有日本的药品生产许可证，并符合日本cgmp的要求，日本厚生省会对国外向日本供应药品的工厂进行检查，并授予证书。

金义光认为，生产企业在目前gmp管理政策下，大部分不愿意接受委托生产，而新药注册必须要在gmp条件下生产，这样注册单位只能找没有生产任务的gmp车间。为此，有些企业还专门申请了用于药物研发的小型gmp车间。这样，实际上拥有研发用gmp车间或生产gmp车间、有研发分支机构的大型药企仍然占据优势。而实施mah制度，可以盘活那些完全小型药企，这类企业也应抓住机遇，实现突破。

专家还表示，mah制度对中国药品管理体系来说，是个新事物，需要修改相应法律法规，逐步建立并完善相关制度，在一整套行之有效的法律法规体系指导下有效规范地实施。目前，可采取“特定区域，特定剂型，新药优先”试点推行的方案，积累经验，稳步过渡。